采取切实有力措施杜绝重大食品安全事件再次发生

       前不久发生的阜阳劣质奶粉事件，是一起由于食用没有营养的假冒伪劣食品而发生的重大食品安全事件。事件发生后,党中央、国务院领导以及各有关部门十分重视，调查组及时赴现场进行调查处理，有关责任人也受到了法律和行政的处分。尽管如此，人们仍然存在一些疑问，阜阳事件的深层次原因是否已经触及和解决？类似的食品安全事件以后是否还会发生？我国应如何完善营养与安全管理体系和法律法规以杜绝重大食品事件发生？……。带着这些问题，记者走访了国家发改委宏观院公众营养与发展中心主任于小冬。

      于小冬首先介绍说，食品安全问题不仅仅指食品在生产、加工和销售过程中被病原微生物、农药、激素、添加剂的污染程度；同时还包含蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等营养素缺乏、破坏情况。前者往往导致急性中毒等显而易见的疾病表现，容易被人们所察觉、重视;而后者的影响往往是逐渐的、长期的，不易被人们发觉、不易引起重视，像此次发生的奶粉事件就是一例。其实，和营养素缺乏有关的慢性疾病大量存在，只不过宣传不够、较少为人所知罢了。只有将食品营养与卫生全面考虑，并积极采取预防、控制措施，才能真正使食品安全得以保障。

      于小冬介绍说，近年来，我国为保证食品质量和卫生，先后颁布了《食品卫生法》等多部法律法规，并针对非饮食卫生问题有关的食物中毒事件发生较多、群众对食品安全状况较为担忧的状况，加大了市场监管力度,取得了一定效果。尽管如此,“两少一多” 即细菌越来越少，营养越来越少，毒物越来越多的问题日趋严重。主要表现，一是营养不平衡的白粉食品，正在大举挺进大中小城市；二是营养变性的假冒伪劣食品，到处渗透城市、郊区、农村；三是营养低劣的假冒伪劣食品，千军万马奔向农村市场。

      于小冬认为，有效遏制这种局面应从四个方面考虑。其一，加强全民宣传和教育，以获得解决问题的共识；其二，确立我国食品管理体系，以分清职权、负起责任；其三，修改完善相应法律、法规、标准，以确定统一的游戏规则；其四，为合法经营的食品企业保留一个较宽松的环境，以使规范产品所占份额不断增长。这四个方面相互关联，只有共同作用方能使我国食品市场的混乱局面逐步敦清。

一、营养是食品安全的重要内容应为政府和百姓了解重视

      把食品营养和食品安全割裂开、甚至将它们作为完全无关的两件事看待，目前相当普遍。不仅大部分食品生产者、食品消费者不懂营养，就是一些食品监督管理者也普遍存在认识误区。他们往往只管食品卫生，不过问食品营养；只重视眼前的急性事件，忽视长远的慢性问题；只注意红头文件，不关心《发展纲要》（指国务院办公厅所发《中国食物与营养发展纲要》），这种状况必然会影响到食品的全面安全。

      据分析，阜阳劣质奶粉（准确说不是奶粉）的生产者大部分是“营养盲”、“食品知识盲”，有“谋财”之心、无“害命”之意。假如他们稍有营养知识，知道营养缺乏将对生命安全造成可怕后果，问题可能就不会如此严重；与食品管理有关的各职能部门，如果真正懂得营养不良的危害性，全面了解自己职责所在，再加上一点责任心，问题也不会拖如此长久；接触发病儿童的家长、大夫，如果有一定的营养学常识，在从发病到死亡的相当长时间里，就会有所警惕、采取措施……。所以，保证食品营养和安全是方方面面的事、是全民的事，要动员各界形成工作合力，应该首先加强宣传教育以取得共识。

二、政府部门的管理未成体系，监督检查重复与空白并存

      目前我国涉及食品安全管理的部门有食品药品监管、公安、农业、商务、卫生、工商、质量监督检验检疫、海关等8个部门，可谓“八龙治水”。在有些地方，城市管理部门还参与了这项工作。应该说，这些部门都想把事情做好，也都想了不少办法，但是为什么食品安全问题却又层出不穷呢？

      于小冬分析，如此多的管理部门仅依照生产、流通、进出口等环节进行了简单分工，但却”群龙无首”,没有明确谁是食品管理工作的“第一责任部门”，谁应该负起全责。这就给实际管理工作带来一系列问题。

第一，由于缺乏有效的协调机制和完善的管理指挥体系，一些具有全局性、综合性、战略性亟待解决的事情；一些虽然重要，但可能费力不讨好的事情；以及随着社会经济发展新出现的、无法按原有分工处理的事情，就出现坐视、推诿，无人负责。此次阜阳劣质奶粉事件，受害儿童数以百计并造成多名婴儿死亡，但却没有哪一个部门承担主要责任。按目前的管理分工，消费者如果不搞清楚众多部门的职责，遇到的就难以解决。试问，哪个消费者能说明白，发现了没有营养的食品，该向什么部门投诉或举报？哪个消费者能够知道，食品中的同一类问题，只因为发生在不同场所、不同环节，或者具体情况不同，就要去找不同部门解决？

第二，既然监督、管理和执法权分散在不同部门，不同部门也就各发证照，各自执法。于是，食品生产企业就遇到了说不同语言、执行不同规章、发布矛盾口令的“多国警察部队”。一些正规、老实的企业感到“婆婆”太多、无所适从。大家都是“婆婆”，究竟谁是“总婆婆”，谁“终审”？；一些比较“灵活”的企业却看出了其中的门道。有的虽没有得到卫生部门的卫生许可，但却得到了其他部门发放的生产许可证、产品质量合格证、绿色食品证等证明，以“婆”攻“婆”，不合格的产品也好像变成了合格品，既然有的“婆婆”点了头，其他“婆婆”还怎么管？欲以管理的混乱，求得被管理的秩序，何其难矣！

第三，由于认识上的偏颇，管理体制、管理体系的不健全、不统一，在一些区域、一些企业和一些方面受到交叉、重复检查的同时，却又存在着食品管理的软肋和空白。各部门都列为重点而重复监督检查的对象，往往是比较遵纪守法的大中型的食品超市、生产加工企业及宾馆饭店；交叉监督检查的对象是城郊、县邻结合部或者是跨地域的连锁企业及饮食店；缺少监督检查的往往是存在问题最多的边缘食品小作坊、小摊贩等。在检验检测项目方面，各部门重复检测的项目主要是细菌总数、大肠菌群、致病菌等微生物指标；交叉检测的项目大都是是农药兽药残毒、盐酸克伦物罗（又称瘦肉精）、亚硝酸盐、激素、抗生素等；而被执法部门普遍“遗忘”的检测项目是，除蛋白质、脂肪以外的维生素、矿物质等各种营养指标。实际上对蛋白质、脂肪的检测也很少排上日程。

三、一整套统一、完善、科学、严肃的法规是市场规范运作的保障

我国现有涉及食品的法律、法规、条例、办法（以下统称“法规”）主要存在以下问题：

第一，由于多部门均有权监督执法，当然也有权从不同角度订立

食品方面的法规。而且，法规订立过程中又往往缺乏沟通、协调，法规之间出现不配套、不协调、不规范、不连续的现象就在所难免，甚至出现法规“打架”。有时，不同部门的文件中连概念的解释都不相同，又如何谈得上便于各方面贯彻执行呢？

第二， 可能是出于人们传统上对食品安全的忽视，一般认为食品

和营养出不了大事、死不了人；即使出了事，只要人不致命就没有重罪。所以，我国法律中对非故意致命的食品违法案件的量刑失之于轻。犯罪成本过轻带来的直接后果就是，一些人专钻法律的空子和弱点，知法犯法，违法行为屡禁不止。其实，发达国家早已经认识到食品安全的 重要性。他们认为，食品天天都要吃，如果有问题，积累起来对人体的损害有时比偶尔吃的药品还严重。所以，他们把食品安全看得比药品安全还重要，管理十分严格。

第三，我国有关食品安全的法规内容存在明显的缺陷和缺失。在

现行法规体系中，可看出重视食品卫生、忽略食品营养的明显倾向，不符合新时期“以人为本”的发展方针。《食品卫生法》是卫生行政等部门执法的主要依据，该法第6条指出：“食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求。具有相应的色、香、味等感官性状。”该法通篇都缺乏有关营养问题的具体要求和监督方面的条款。在卫生部颁发的《新资源食品卫生管理办法》、《营养强化剂卫生管理办法》、《食糖管理办法》等30多个管理办法，以及其他有关部门制订的涉及食品安全方面的法律法规文件，如《产品质量法》、《食品质量安全市场准入通则》、《进出口商品检验法》等文件中，也都是只有食品的感官指标、微生物指标以及一些理化指标，没有相应的营养要求和标准。在美、日等国，既有较为完善的食品安全法律法规，还有专门的营养法律法规加以补充。如美国现有的《联邦食品药品和化妆品法》、《食品质量保护法》、《公共卫生法》等几个综合法规覆盖了所有食品，同时还制订了《学校午餐法》、《儿童营养法》等有关法规专门补充。在美国食品与药品管理局中，专门设置有“食品安全与应用营养学中心”，全面负责包括营养问题在内的12大类食品安全问题。

第四，多个部门订立的食品检验检测标准和方法并不相同，这些部门分别用自己的标准和方法要求企业，必然给企业带来混乱和困难。试想按一种标准、一种检测方法生产出来的产品，怎么可能同时满足多种不同的标准和方法？检测某种既定产品究竟是否合格，不同部门却可以得出不同结论，采用不同检验方法得到的结果也大相径庭。到底以谁为准？天知道！再回过头来审视一下众多的执法部门，县一级食品检验机构，大多只能检测细菌总数、大肠菌群、致病菌等微生物；快速测定农药残留量的仪器设备，都是上个世纪八九十年代沿用至今的陈旧仪器。而检测脂肪、维生素、矿物质等营养素的器材设备则绝大多数没有。对脂肪、维生素、矿物质等营养素的检测，在地市一级甚至省一级有关部门都是残缺不全的。实际上，在目前承担执法任务的国家一级部门中，有的也并不具备单独制定食品管理标准和方法的条件；有的也十分缺乏合格的检查人员和必要的检查手段。但是为什么大家都要“亲自”检查，而不肯接受其他部门现成的检查结果呢？为什么要冒者被指责为“不公正”的风险，坚持本部门自定标准、自行检验呢？其中既有保证质量的成份，是不是也另有原因？。

四、还守法企业一个发展的好环境

      大家都知道，一个食品管理的好局面是由政府和守法企业相互支持、共同缔造出来的，二者缺一不可。可是大家也知道，目前，守法企业的日子并不好过。原因很清楚，其一，正因为守法，不搞假冒伪劣、不偷漏税款，产品成本相对较高；其二，守法企业往往是大中型企业、外字号企业，它们往往是“税源”、“费源”、“捐源”、“财源”，是“众望所归”、众矢之的。其三，涉及到食品管理方面，据了解企业最怕的是不同部门分期分批地到企业“齐抓共管”，反复检查、来回检测，再加之由此生出的罚款，效益再好的企业也拖不住。企业缴纳的税款是国民收入二次分配的来源，也就是国家机关、事业单位的资金保障，而守法企业则更是国家税收的中坚力量。各有关部门应想方设法保证它们有个好一些的发展环境，绝不能竭泽而渔。守法企业更是我们加强食品管理，保证食品安全的生力军，它们的市场份额加速扩大，就意味着有序市场的发展。

综上所述，于小冬建议:

第一,解决众多部门以己为中心、各自为战的问题。建议将所有食品管理职能部门纳入一个有机结合的管理体系之中，这个体系可以叫做国务院食品安全管理联席会议（亦可称为食品安全管理部际联席会议），由一位副总理兼任会议主席，各部门均为联席会议成员单位。国务院指定其中一个部门做牵头协调单位，该部门主要领导人兼任联席会议的常务副主席，主持日常工作。遇有跨部门问题可以在联席会议上进行沟通、商议、协调，意见一致后可做出决定，并报联席会议主席；如意见不一致可报主席或直至最高层决策。该联席会议如需极少数工作人员，应在牵头协调单位内部调剂，不增加人员编制，也不另设机构。

第二，将法规政策的制定和监管执行职能分开。从管理角度看，立法和执法应该有所分工、并且形成监督制约机制。实际上管理部门的确也各具特点，有的具备制定相应法规或标准的能力，而监督执法能力却较弱；有的执法队伍很强大，却不具备制定法规或标准的条件。应将它们进行分类，用其所长、避其所短。执法部门要少而强，执法依据必须科学一致，企业和市场中见到的执法队伍应统一而有权威。除执法部门外，其它部门可按业务管理权限分别负责法规、标准的制定。至于那些两方面的优势均不具备，但与食品管理相关的部门，不应再直接进行法规或标准的制定或者监督管理，而仅作为国务院食品安全管理联席会议的成员单位提供本部门意见。

第三，食品检验检测单位的任务是为执法机构提供准确、公正的依据，二者之间不应存在行政隶属关系，更不应存在经济关系。各部门现有的检验检测单位应一律与行政主管部门脱钩，实现社会化、公开化，并接受社会和法律的监督，以体现执法部门的无私、公正和权威。食品检验检测单位实现社会化之后，是服务于全社会的独立机构，既为统一规范检验检测标准、方法和手段创造了条件，也有利于提高我国检验检测水平，尽快完成与世界接轨。同时，各检验检测单位实现社会化经营后都不再具有垄断性，通过平等竞争有利于降低收费标准、提高工作质量、改善服务态度。一旦食品管理真正形成体系，部门职能进行合理调整，管理机构与服务单位脱钩，目前政出多门且不协调的问题、管理既交叉重复又疏漏空白的问题、标准相互矛盾无法执行的问题、跨部门的重大问题沟通途径不畅等都将得到更好的解决。企业和百姓都会真诚欢迎政府加强食品安全管理的实际措施。